Título: ¿Qué ocurriría si la ley 27.551 de Alquileres se derogara o se suspendiera su vigencia?
Autor: Esper, Mariano
Publicado en: LA LEY 21/12/2021, 21/12/2021, 1
Cita: TR LALEY AR/DOC/3454/2021
Sumario: I. Breve introducción.— II. Escenario 1: suspensión de la ley 27.551.— III. Escenario 2: derogación
de la ley 27.551.
(*)
I. Breve introducción
El lector sabe que el 1 de julio de 2020 (BO 30/06/2021) entró en vigencia la ley 27.551, denominada
comúnmente «ley de alquileres», que estableció diversas modificaciones al texto del Código Civil y Comercial en materia de locaciones, aunque también alteró otras disposiciones de ese cuerpo de leyes (art. 75 respecto del domicilio contractual; art. 1351, en materia de corretaje, por caso).
Recordemos que la ley 27.551, pese que se inspiró en proteger a las locaciones de inmuebles y,
particularmente, a las destinadas a vivienda, tuvo un ámbito de aplicación mayor al difundido por los
especialistas, ya que numerosas normas introducidas por ese texto legal se aplican a todas las locaciones, y no solo a las inmobiliarias, lo cual se infiere de los términos que utilizan algunas de sus disposiciones («cosa» alquilada, arts. 1201, 1209, Cód. Civ. y Com., entre otros).
En estos días se hicieron públicas manifestaciones gubernamentales dirigidas a cuestionar la utilidad de la
Ley de Alquileres y, por ende, propender a su eventual reforma, derogación o suspensión.
La situación es aún jurídicamente confusa, dado que no se conoce con exactitud el proyecto concreto que el gobierno pretende presentar. Los días 04/12/2021 y 05/12/2021 consulté proyectos de ley en los sitios web de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación y del Honorable Senado de la Nación (1), dado que los proyectos de legislación general pueden tener inicio en cualquiera de las Cámaras (art. 77, CN) (2), como la doctrina ratifica (3).
En mi búsqueda, encontré:
- Proyecto de ley de la diputada Banfi-UCR (expediente nº 4120-D-2021) (4), por el cual se propone
derogar la ley 27.551 y restablecer la redacción anterior de los arts. 75, 1196, 1199, 1201, 1203, 1209, 1222 y 1251, Cód. Civ. y Com. Detecté tres errores, al menos: a) se deroga lo relativo al plazo mínimo legal del art.
1198, Cód. Civ. y Com., pero no se propone restablecer el texto originario de ese cuerpo de leyes; b) no se alude
al art. 1221, que la ley 27.551 también modificó; y c) el art. 1251 indicado en el proyecto refiere en verdad al art. 1351, Cód. Civ. y Com. (intermediación inmobiliaria en materia locativa). - Proyecto de ley firmado por varios diputados PRO-UCR (expediente nº 3916-D-2021) (5): este proyecto es anterior al debate público generado en estos días para derogar o suspender la ley 27.551. Propone modificar algunas de las disposiciones que la ley 27.551 había sustituido del Código Civil y Comercial en materia de locaciones y promover la inversión en inmuebles con destino locación de vivienda.
- Proyecto de ley firmado por varios diputados (PRO-UCR, expediente nº 3428-D-2021) (6): este proyecto propone derogar íntegramente la ley 27.551 e insólitamente prevé que el Poder Ejecutivo reglamente la ley dentro de los 30 dí as de su publicación. No se contempla qué ocurrirá con el texto ley originario del Código
Civil y Comercial, modificado por la ley 27.551, y la aludida reglamentación legal constituye en verdad una delegación legislativa, prohibida como regla (art. 76, CN), puesto que no se comprende qué aspectos debería
reglamentar el Poder Ejecutivo de una ley que tiene un solo artículo que deroga una norma anterior. - Existen otros proyectos de ley sobre temas locativos, mas son temporalmente previos al debate generado en estos días en torno a la derogación o suspensión de la ley 27.551, por lo que escapan al ámbito de este trabajo.
En virtud de las consultas y dudas recibidas por profesionales del derecho y corredores inmobiliarios en general, vinculadas con la potencial derogación o suspensión de la ley 27.551, creo oportuno brindar aclaraciones sobre algunas cuestiones que esas eventuales situaciones legales presentarían en los contratos de alquiler en curso de ejecución y futuros.
II. Escenario 1: suspensión de la ley 27.551
La posibilidad de suspender la ley 27.551 presenta los siguientes interrogantes y sus respuestas concretas.
II.1. ¿Es posible suspender una ley en vigencia?
No hay inconveniente jurídico alguno en ello. Es una situación que se presenta con cierta frecuencia en el Documento
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universo legislativo. Desde que comenzó la pandemia sanitaria, ello se ha verificado en demasiadas
oportunidades. Una ocasión reciente, por ejemplo: el art. 12 del DNU 320/2020 sobre emergencia pública en materia de locaciones, que dispuso suspender por un año la aplicación del art. 6º de la ley 26.589 para los procesos de ejecución y desalojos regulados en ese decreto.
II.1.a. ¿Qué ocurriría con los contratos de alquiler vigentes si la ley 27.551 se suspendiera por 180 días o por otro plazo mayor o menor?
En este supuesto, todos los contratos de alquiler celebrados, sean de inmuebles o de muebles, cualquiera fuera su destino, se deben cumplir en los términos pactados, puesto que las leyes rigen hacia el futuro, a partir del octavo día de su publicación y desde el día que determinen (art. 5º, Cód. Civ. y Com.). Si la ley de suspensión consagrara su efecto retroactivo para que se dejen sin efecto las disposiciones de la ley 27.551,
incluso respecto de contratos previos a la suspensión, debe así consagrarlo expresamente, pero en cualquier caso no debe afectar derechos constitucionales (doct. art. 7º, Cód. Civ. y Com.), lo cual resulta poco factible, dado que, de conformidad a la tradicional y reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, los derechos y obligaciones incorporados en los contratos integran el derecho de propiedad en sentido constitucional y así lo ha dispuesto expresamente el art. 965, Cód. Civ. y Com. (7).
Los contratos en curso de ejecución al momento de suspenderse la ley 27.551 continúan vigentes con sus cláusulas pactadas y normas imperativas y supletorias vigentes al tiempo de su celebración (doct. art. 964, Cód. Civ. y Com.)
II.1.b. La suspensión de la ley 27.551: ¿hace revivir los artículos del Código Civil y Comercial derogados o modificados por la ley 27.551?
Este es, tal vez, el punto más importante y álgido de una eventual suspensión de la ley 27.551. La respuesta al interrogante es negativa: dado que suspender los efectos de una ley implica dejar en suspenso su aplicación, poner entre paréntesis transitoriamente su vigencia, ello claramente no implica derogar o dejar sin efecto la ley de que se trate ni, por ello, produce el restablecimiento de los artículos previamente derogados. Esta es la doctrina general.
Por lo tanto, al aplicar ello al análisis de este trabajo, resulta que la eventual suspensión de la ley 27.551 no produce por sí misma el renacimiento de las normas del Código Civil y Comercial que quedaron sin efecto por la ley 27.551. La excepción ocurrirá si el propio texto de la ley que suspenda las disposiciones de la 27.551 prescriba ese restablecimiento temporal, lo cual sería de toda conveniencia, puesto que, de no ocurrir así, los ciudadanos tendríamos este vacío paradojal: los textos de los arts. 1196, 1198, 1199, 1201. 1209, 1221, 1222, entre otros, del Código Civil y Comercial, en su versión de la ley 27.551, no se aplicarían por estar suspendida su vigencia, pero tampoco se aplicaría el texto originario del nuevo Código sustituido por la ley 27.551.
Por lo tanto, ese eventual escenario sería caótico, con vacíos legislativos importantes y falto de claridad.
Para citar un caso: si se suspendiera la ley 27.551, quedaría suspendido el art. 1198 relativo al plazo mínimo legal y, al no revivir el texto originario del art. 1198, entonces el sistema jurídico argentino carecería de plazo mínimo legal en las locaciones inmobiliarias desde su creación primigenia por la ley 11.156 de 1921, que lo había impuesto en el art. 1507 del Cód. Civil.
III. Escenario 2: derogación de la ley 27.551
La posibilidad de derogar la ley 27.551 presenta ciertos interrogantes, que responderé seguidamente.
Recuerdo al lector que se han presentado en el Congreso de la Nación ciertos proyectos de ley tendientes a derogar esa norma, más allá de los que puedan presentarse de aquí en más. Como arriba indiqué, algunos de esos proyectos de ley no son exhaustivos y dejarán inconvenientes importantes en caso de ser aprobados, tal como fueron propuestos (ver detalle en el apart. I. de este trabajo).
III.1. ¿Puede una ley derogarse?
Este primer aspecto es sencillo de resolver: una ley posterior puede válidamente eliminar una ley anterior, ya que ello se encuentra dentro de las potestades constitucionales del Congreso de la Nación (arts. 44, 77 y ss., y concs., CN).
La eliminación de una norma previa puede consistir en abrogar o en derogar la ley. Cueto Rúa lo explica con claridad: «La derogación, pues es el acto del mismo legislador por virtud del cual se deja sin efecto una ley
anteriormente sancionada. Este resultado se puede lograr mediante diferentes técnicas. Una ley puede limitarse a disponer que otra anterior cesa en su vigencia. Es el caso más simple y se le conoce técnicamente como abrogación. Sin embargo, no es el más común de los procedimientos. En otras ocasiones, el legislador reemplaza una ley por otra distinta. Este procedimiento es conocido bajo el nombre de subrogación. Por último, y esta es la práctica habitual en nuestro país, se sancionan nuevas leyes que modifican parcialmente a las Documento
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anteriores, técnica conocida como derogación en sentido estricto» (8).
Es decir, como el Manual de técnica legislativa explica, la abrogación ocurre cuando «la nueva disposición elimina totalmente un texto previgente», mientras que la derogación de la norma tiene lugar cuando «la nueva disposición elimina parcialmente un texto previgente» (9). Notará el lector que los proyectos de ley presentados no respetan el uso adecuado de esta terminología jurídico-legislativa, recomendada en el Manual de técnica legislativa, que fuera elaborado para que el propio Congreso lo aplique, entre otros órganos emisores de normas.
La duda jurídica que podría plantearse es si la derogación puede ser decidida por un decreto de necesidad y urgencia, cuya emisión la Constitución Nacional autoriza al Poder Ejecutivo en supuestos excepcionales (art. 99, inc. 3º) (10), y cuya validez es consentida hasta tanto se resuelva su rechazo, según lo dispone la ley 26.122
de Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, Delegación Legislativa y Promulgación Parcial de leyes (arts. 17 y 22, ley cit.) (11).
Aunque en un reciente antecedente jurisprudencial se declaró inconstitucional un artículo de un DNU que derogaba indirectamente lo previsto en una ley anterior (art. 53, DNU 274/2019 de Lealtad Comercial), el caso tenía rebites particulares que justificaron la inconstitucionalidad, a criterio de la sala interviniente (12). De todas formas, considero que no se justificaría el dictado de un DNU para zanjar la cuestión examinada en este trabajo, dado que, de dictarse, no se cumplirían con los requisitos que la Carta Magna impone en su art. 99, inc. 3º, para su correcta emisión. De todas formas, sería la Comisión Bicameral reglamentada por la ley 26.122 citada, o la Justicia en su caso, quienes debieran evaluar la pertinencia de un DNU derogatorio de la ley 27.551.
III.2. ¿Qué ocurriría en caso de abrogación o derogación de la ley 27.551?
Finalmente, para concluir con este breve trabajo, resta precisar qué ocurriría si la ley 27.551 se eliminara íntegra o parcialmente.
Las consideraciones elaboradas en los aparts. II.1. y II.1.a. del punto II. de este trabajo, relativos a qué
ocurriría si se suspendiera la ley 27.551, resultan aplicables a este supuesto, por lo que a ellos me remito para evitar reiteraciones innecesarias.
Valen las reflexiones siguientes en caso de que se produzca el escenario descripto en este apartado:
- La abrogación (eliminación total) o derogación (eliminación parcial) de la ley 27.551 no hace revivir las disposiciones del Código Civil y Comercial afectadas por esa norma. El apart. 69 del Manual de técnica legislativa ya citado, emplea el término Revivificación, y explica: «Si se pretende hacer revivir una disposición abrogada o derogada, no es suficiente derogar la disposición abrogatoria o derogativa, sino que es necesario especificar expresamente tal intención» (13).
- Este principio es recogido expresamente por el art. I del título preliminar del Código Civil de Perú (14). La doctrina extranjera ratifica lo dispuesto en el Manual de técnica legislativa (15).
- Por lo tanto, en caso de abrogación o derogación de la ley 27.551, dejarían de estar vigentes numerosas reglas jurídicas en materia locativa, como las que emanan de los arts. 1198, 1201, 1203, 1209, Cód. Civ. y Com., entre otras, lo cual generaría un gran vacío legislativo y complicaciones jurídicas en esos aspectos.
- Los contratos ya celebrados no se modificarán y deberán cumplirse según los términos acordados entre las partes. Se regirán, además, por las reglas imperativas y supletorias vigentes al tiempo de su celebración (doct. art. 964, Cód. Civ. y Com.) (16).
- Existe la posibilidad, y sería deseable todo punto de vista que ello ocurriera, que la ley que abrogue o derogue la ley 27.551 prevea, a su vez y simultáneamente, el restablecimiento de la redacción de los artículos del Código Civil y Comercial modificados por la ley 27.551 o un nuevo texto que regule las materias afectadas por la ley 27.551, pero que, en cualquier caso, no deje un vacío legislativo en esas cuestiones.
(*) Abogado y Diploma de Honor (UBA). Doctorando (UBA). Profesor de posgrado (UBA, UAustral,
USAL, Notarial Arg., UNR, UNT, UNNE, UNSalta, Univ. del Sur, UNICEN y de otras universidades públicas).
Abogado en ejercicio de la profesión.
(1) http://www.diputados.gob.ar y http://www.senado.gob.ar
(2) Art. 77, CN: «Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por
proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución».
(3) «La iniciativa legislativa es la potestad de presentar proyectos de ley, que deben ser tratados de manera obligatoria por el órgano legislativo. Los titulares en esta materia son los dos poderes constituidos. Según el art. 77 de la Constitución, cualquiera de los miembros tanto del poder Legislativo como del Ejecutivo tiene esta Documento
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facultad de presentar proyectos ante las Cámaras del Congreso. […] Los proyectos pueden ser presentados ante cualquiera de las dos Cámaras» (SABSAY, Daniel A., «Manual de derecho constitucional», La Ley, Buenos Aires, 2011, cap. XV, «Función legislativa del Congreso», libro digital).
(4) Publicado en Trámite Parlamentario Nº 157 del 15/10/2021
(https://www.hcdn.gob.ar/secparl/dsecretaria/s_t_parlamentario/2021/tp_157.html).
(5) Publicado en Trámite Parlamentario Nº 145 del 27/09/2021
(https://www.hcdn.gob.ar/secparl/dsecretaria/s_t_parlamentario/2021/tp_145.html).
(6) Publicado en Trámite Parlamentario Nº 113 del 12/08/2021
(https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo2021/PDF2021/TP2021/3428-D-2021.pdf).
(7) Para no reiterar citas y conceptos, remito a mi análisis del art. 965 en ESPER, Mariano, «Comentario a los arts. 957 a 965», en BUERES, Alberto J. [dir.], Código Civil y Comercial de la Nación y normas complementarias. Análisis doctrinal y jurisprudencial, Hammurabi, Buenos Aires, 2018, t. 3 C, ps. 84-86.
(8) CUETO RÚA, Julio, «Fuentes del derecho», Abeledo-Perrot, Buenos Aires, reimp., 1965, p. 60. En
similar sentido, TORRÉ, Abelardo, «Introducción al derecho», Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, 5ª ed., p. 299.
(9) Definiciones extraídas del Manual de técnica legislativa, que puede consultarse en
http://www.infoleg.gob.ar/basehome/manual.htm
(10) La doctrina especializada afirma el carácter restrictivo de la potestad del Poder Ejecutivo para emitir DNU (conf. BADENI, Gregorio, «Manual de derecho constitucional», La Ley, Buenos Aires, 2011, Cap. XVIII,
«Poder ejecutivo», libro digital).
(11) Sabsay explica: «A partir del momento que el acuerdo tácito está prohibido, el no tratamiento por parte del Congreso sin que exista un plazo determinado por la ley para ello opera en los hechos como una suerte de aprobación. Esto supone admitir —en la práctica— la aprobación tácita, porque el decreto continúa vigente sin solución de continuidad hasta tanto no sea rechazado expresamente por el legislador. Si a esto le sumamos que el rechazo debe ser expreso, se le permite al Ejecutivo legislar por medio de decretos de necesidad y urgencia, sin plazo en caso de silencio del legislador y permitiéndose así la consolidación de derechos» (SABSAY, ob. cit., capítulo XVII «Poder Ejecutivo-Segunda parte», libro digital).
(12) CNCiv. y Com. Fed., sala III, «Jumbo Retail Argentina SA v. Estado Nacional Ministerio de
Desarrollo Productivo», 06/08/2021, TR LALEY AR/JUR/116177/2021, donde se sostuvo, con fundamentos en jurisprudencia previa de la propia Cámara: «El Poder Ejecutivo nacional, al atribuir la competencia al fuero civil y comercial federal para resolver los recursos directos en el art. 53 del DNU 274/2019, excedió las facultades legislativas de excepción que tiene asignadas constitucionalmente, pues aquel no puede a través de un decreto arrogarse atribuciones privativas del Congreso nacional. Ello así, porque, al no haberse acreditado las singulares circunstancias que habilitarían el dictado de un decreto de necesidad y urgencia, el art. 53 del DNU 274/2019
resulta inconstitucional, ya que no puede alterar la competencia de los tribunales, cuando había sido
previamente fijada por una ley de la Nación».
(13) El apartado en cuestión cita en apoyo lo siguiente: «La abrogación de una norma abrogante no tiene la función de volver a su anterior estado a la norma abrogada por esta última, salvo que se disponga expresamente para tal caso (voto de la mayoría), SC Buenos Aires, «Charra, Miguel R. v. Fontana, Giuseppe», 07/05/1985, DT 986-A192, DJBA,129-881.
(14) Artículo I: «La ley se deroga solo por otra ley. La derogación se produce por declaración expresa, por incompatibilidad entre la nueva ley y la anterior o cuando la materia de esta es íntegramente regulada por aquella. Por la derogación de una ley no recobran vigencia las que ella hubiere derogado» (el texto en bastardilla es propio).
(15) «La derogatoria de las normas legales y su declaratoria de inconstitucionalidad, son fenómenos
jurídicos diferentes. La derogatoria, es un acto político del Congreso Nacional, normalmente, por virtud del cual una norma legal es retirada del ordenamiento jurídico por ser considerada inadecuada o inconveniente por el Legislador. En cambio, la declaratoria de inexequibilidad de una norma es un acto jurisdiccional de la Corte Constitucional, por ser calificada como incompatible con una norma constitucional. En el caso de que la norma derogada o la declarada inexequible haya derogado una ley anterior, el efecto que se produce con respecto a la norma derogada por razón de la derogatoria o de la inexequibilidad de la disposición derogatoria, es completamente diferente. En el primer caso la norma derogada no revive, como según se ha visto, por efecto de lo establecido en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887; en cambio, en el segundo caso la norma derogada recobra
su vigencia» (BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael, «La reviviscencia de las normas legales», Revista de la
Documento - © Thomson Reuters Información Legal 4
Academia Colombiana de Jurisprudencia, Nº 371, enero-junio 2020, Bogotá, p. 590, recuperado a partir de
http://revistaacademiacolombianajurisprudencia.acj.org.co/index.php/revista_acj/article/view/76)Algo similar puede inferirse en DELGADO ECHEVERRÍA, Jesús, «Las normas derogadas. Validez, vigencia,
aplicabilidad», Derecho Privado y Constitución, Nº 17, 2003, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, España, p. 232 y ejemplos propuestos en nota a pie Nº 59, disponible en: https://dialnet.unirioja.es/
(16) «Esta forma de entender la vigencia supone que las normas derogadas siguen perteneciendo al
ordenamiento, aunque ya no de manera ‘actual y activa’, puesto que solo regulan (salvo retroactividad o ultraactividad) las situaciones que quedaron subsumidas en su supuesto de hecho antes del momento de la derogación» (DELGADO ECHEVERRÍA, ob. cit., p. 233).
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